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“市民即市长”：韩国首尔的未来城市观

来源：晰数塔互联网快讯时间：2020年06月10日 10:50

本文来自微信公众号：腾讯研究院（ID：cyberlawrc），作者：WeCity未来城市，头图来自unsplash

2019年12月26日，全球城市实验室（Global City Lab）发布的2019年全球城市500强榜单中，首尔位列第19名。从首尔对未来城市的建设理念、规划与推进路径来看，有三条线索值得引起注意：

一是首尔在智慧城市领域的持续性发展，得益于韩国在数字政府建设领域的战略设计与不断投入，从上个世纪实行的政府管理数字化，到朴槿惠时代的“政府3.0”，再到文在寅时代的“数字强国”，其本质是推动政府治理与服务走向“以公众为中心”的过程，为城市管理与公共服务的数字化打下了坚实基础；

二是首尔积极拥抱“第四次工业革命”，将以区块链、人工智能、物联网等新技术带来的数字红利，积极运用和推广到城市运行与治理服务中，倡导“人人享有第四次工业革命”；

三是首尔在对未来城市发展愿景的设计中不断提升战略目标，从“网络首尔”、“智能首尔”、“智慧首尔”提升到“全球数字首尔”的高度，这也从侧面证明了未来城市的竞争将打破原子世界的区域竞争，而是面向全球社会创新、产业链格局以及人才流动的全球化竞争。

首尔智慧城市建设的数字政府基石

电子政务与数字政府建设是智慧城市的重要组成部分，作为全球电子政务发展的佼佼者，韩国在2014、2016和2018年的《联合国电子政务发展水平调查报告》中一直稳居前三。首尔作为韩国的首都，一直以来被视为数字政府改革与智慧城市建设的一面旗帜。从发展历程来看，首尔智慧城市发展可以分为五个阶段：

第一阶段（1990~1999），初步建立以信息技术作为基础设施的计算机化阶段；

第二阶段（1999~2007），在此阶段主要建立了发展路线图，并推动了城市服务与信息的实时在线连接；

第三阶段（2007~2011）以“U-Seoul”计划为标志，主要是为应对移动互联网冲击，强调公共参与和共享的Web2.0的网络化阶段；

第四阶段（2011~2015）是智慧政府阶段，首尔市通过推进“智能首尔2015年计划”，旨在整合在线和无线基础设施和为市民提供定制的服务，并利用大数据和数据开放推动公共数据的应用，以推动公众参与与开放政府为目标。

目前，首尔正在经历第五阶段（2016~2020），首尔市希望通过“全球数字首尔2020计划”，确保自身在高度互联的数字时代的全球领先地位，并改善和提升市民福祉。

韩国曾在其发布的以打造智慧政府为目标的《智慧电子政务2015计划》中指出，要创造一个高效政府，鼓励民众随时随地通过智能设备参与政府服务。其中包含了三大领域与五大计划，三大领域包括以移动设备、云计算与物联网服务为内容的ICT基础设施建设；五大计划包括打造全球最佳移动电子政务、建设一个安全稳定的社会、推动工作生活平衡的智能工作方式、加强与民众沟通并提供个性化服务、建设强大的电子政务基础设施。

韩国打造智慧政府的战略目标与计划直接投射到首尔的数字政府与智慧城市建设当中。在《首尔电子政务手册（2016）》中显示，首尔市政府的职责是组织处理所有市政府公共服务的信息系统，建立连接其32个相关组织的电信网络，并建立一个由首席信息官（CIO）领导的数字政府推广小组。首尔市政府为基于信息技术的高效城市管理安排了总共614种信息系统，推进综合公共服务的建设，覆盖了包括住房、环境、文旅、健康、交通、基建、税务等不同领域，与成人、残疾人、妇幼、商务人士等不同主体的全方位服务。

从“Smart City”到“3S City”：打造可出口的“智慧城市”产品

对于首尔而言，从“U-City”到“Smart City”的发展转变过程中，其差异主要体现在四个方面，首先在建设模式方面，前者推行的是“中央政府+地方开发公司”的模式，后者采用的是4P模式（Public、Private、People、Partnership），通过城市政府、公司企业、市民三者之间的合作，实现自上而下与自下而上并行的建设推进方式；

其次，在技术应用上，前者主要侧重独立的信息系统建设，无法共享数据，后者强调系统与系统之间的数据共享与开放；

再次，在建设重点上，前者主要关注对新城的开发与建设，注重城市发展的“增量”部分，而后者则关注解决城市当前的问题，比如交通拥堵；

最后，在发展领域上，前者关注运输、安全、城市灾难的管控，而后者更关注环境、治理、教育、就业等城市民生服务工作。

首尔市政府于2017年12月发布了《sustainable seoul smart city：seoul e-government》（《全球首尔智慧城市：首尔电子政府》，又称为“全球数字首尔2020”），重新定位了首尔智慧城市的发展方向与战略目标。从“Smart City”到“3S City”（“Sustainable Seoul Smart city”），首尔的智慧城市建设正在发生哪些变化？从发展背景而言，“全球数字首尔2020”的提出主要基于三个方面：

首先，智慧城市的发展处在一个移动智能的数字生态系统中，城市中的人、物、事都处于超连接状态，城市的治理与服务需要通过智能手机和其他智能产品实现输出与触达；

其次，智慧城市的建设开始从“以用户为导向”的政府数字化战略向“以公民为主导”的数字化战略的转变，需要围绕新的模式、体验与界面来为其公民提供服务，其中围绕政府部门信息化的“政企合作”成为主流；

第三，从政策的角度来看，首尔市最重要的战略目标之一就是成为“世界上最具竞争力的五大城市之一”，因此“全球数字首尔2020”是一个新的智慧城市发展战略，以提高其全球竞争力。对于首尔市自身而言，更重要的是，首尔希望通过智慧城市的全球化品牌输出，以打开中小企业通往国际市场的大门，以应对引起政治关注和社会不满的主要问题：例如自上而下的治理、增长优先的意识形态和财阀主导的经济。

从“全球数字首尔2020”的战略目标来看，首尔市强调了社会价值和发展目标，包括社会城市、数字经济、数字社会创新和全球数字领袖四个支柱，其中社会城市的实现要求以市民为主体推动数字政策的制定，并使市民参与制作与研发的数字服务项目达到50%；

在数字经济领域，方案要求通过数字化技术和手段来提升城市治理能力与改善市民生活，并将数字技术广泛应用于旅游、交通、安全、福利、环境等领域；

在数字社会创新方面，要求通过数字技术创造更多就业机会，培育新的经济增长动力，支撑和推动645家企业的数字化创新与转型；

在全球数字领袖的目标实现中，方案提出向全球各国输出和共享首尔的智慧城市方案，为世界城市的智能化发展做出贡献。

此外，在智慧城市生态建设方面，首尔市还通过主办国际峰会和智慧城市节日，以及开发全球合作平台，以促进智慧城市理念、技术与模式的输出。

因此，通过对“全球数字首尔2020”的战略发展趋势可以看出，与新加坡、爱沙尼亚等类似，当一座城市在治理、服务的数字化领域越来越占据先机和主导地位的时刻，智慧城市的发展战略与路线图将不仅仅服务于城市自身的发展，而是可以成为一种可供出口的智慧产品。

由于智慧城市的发展阶段与全球政治经济环境的地缘差异、接受能力的差异，在面对全球城市共享智慧城市解决方面，首尔对自身智慧城市的定义与战略设计其实已形成了对内和对外的两套差异化策略，首尔的“全球数字首尔2020”计划的全球定位和本地定位有所不同，在首尔当地，这是首尔市长朴元淳的总体政策目标的一部分，即将首尔转变为一个包容和进步的“以人为中心的城市”。而在全球范围内，它展示了首尔分享其政策和促进全球网络的承诺，表明城市外交正在通过数字技术与治理思想创新在不断发挥作用。此外，首尔在韩国国内并未把自己标榜为“智慧城市”，而是“数字城市”和第四次工业革命，因为后者是韩国的一个流行概念，无论对于公众还是政府企业而言都更容易接受。

“全球数字首尔2020”侧重于三个要素：数字技术、人与社会创新。首尔市正在寻求整合基础设施和技术服务，通过这一基础设施促进公民的社会学习，并设想智慧城市治理带来创新和社会进步，通过促进公众的社会化参与来改善公民的生活质量，并为未来创造可持续的价值。在数字政府发展与智慧城市建设的进程中，首尔市政府一直希望努力跟上中央政府制定的宏伟愿景，即“政府3.0”，它强调“开放、共享、沟通、协作”。在这个新的愿景指引下，首尔智慧城市也正在经历一个范式转变，从“政府主导”转向更“以人为本”。

未来，首尔市致力于推动数字技术与公共利益领域深度融合，包括就业市场、福利体系和绿色增长。为此，“全球数字首尔2020”旨在系统地将数字技术与首尔市的其他操作系统连接起来。

案例与亮点：首尔拥抱“第四次工业革命”的方式

从“数字市长办公室”到“市民即市长”平台

首尔市为市长建立了智能城市平台——“数字市长办公室”，旨在实时向市长通报各种行政信息，使他能够实时识别城市的行政问题，确定优先顺序，并在不在现场的情况下协调行动，对以前分散的城市目标的整体观点可以帮助市长发展城市内不同部门和需求的综合视角。

“数字市民市长室”有三个核心功能：第一，实时了解火灾、灾难、事故的发生，不去现场也可进行控制并下达指示，提高应对效率；第二，在同一个画面上，可同时监管大气质量、上水质量、物价信息等与市民生活息息相关的城市信息；第三，利用数字市民市长室，不去现场也可以接收首尔市的城市建设主要项目的报告。“数字市民市长室”的界面可分成四个部分，即一眼了解首尔、实时城市现状、市政现状、市政新闻，市长可以随时随地通过移动智能设备登录系统，迅速了解到首尔城市运行情况并采取相应措施。

此外，“数字市长办公室”还为城市政府公务员提供了内部协同与沟通的服务，当市长确认下达指令后，系统将立即通知负责解决问题的公务员，并在智慧城市控制塔的帮助下收集信息，以测试政策决定的有效性、发展趋势及市民反馈等。此外，从市长的角度而言，可以选择适合公开的信息在网上公布，以增强公民对市政事务的理解，并提高市政的问责制和透明度。“数字市长办公室”是首尔市政府提供公共数据的开放广场，涵盖了首尔安全综合状况室（TOPIS）等167个系统的1046.8329万件政务大数据、首尔市区800多台电视监控系统视频信息以及120呼叫中心等，都可以在数字化平台上实时联络和沟通。　

2020年，首尔市在CES上展示其基于“市民作为市长”理念的智慧城市平台，旨在为市民提供与市长相同的实时信息访问权限。该平台采用云计算、物联网、人工智能、区块链等数字技术，使决策者可以实时查看城市中发生的一切，并直接与现场人员进行沟通，向市民提供与市长实时交通、城市灾难和空气质量的相同信息。目前，首尔市政府已将平台公开部署到其移动网站和地铁站中的数字信息亭。

数字新基建驱动的未来城市发展

在2018年首尔市政府发布的《第四次工业革命：通过“智慧城市首尔”让每个公民安全和创新地连接在一起》一文中指出，首尔将在物联网、人工智能和区块链等方面推出系列计划与服务。

作为物联网城市，首尔将在社会弱势群体服务、社会安全服务、本地定制服务、环境服务、旅游服务等方面进行物联网数据、应用、资源的嵌入与调配。

进入2019年，首尔市政府计划部署企业级的全市物联网网络，增强城市的在线连接能力，并试图在2022年之前建成世界上第一个超级连接的城市。首尔市宣布在物联网网络建成后将构建多种应用，包括使用物联网传感器连接城市地段的智能停车和街道路灯照明解决方案，这些传感器将在检测到紧急情况时会自动向警察报告。首尔还计划启动基于地理定位的公民安全应用程序，该应用程序将用于跟踪患有痴呆症的人以及儿童。

在人工智能城市服务方面，首尔主要聚焦AI调查员与人工智能监测，即通过人工智能技术用于调查针对公众生活的犯罪，如非法贷款和传销。AI可以在各种在线内容中学习非法模式，并自动执行重复性任务，提高调查员的绩效。此外，通过人工智能检测老年人福利的薄弱环节，估算新的和扩展的福利设施所需的预算，并有效监测自来水的供应和消费。

在区块链城市发展方面，首尔计划在创建区块链综合体，即首尔全球区块链中心（最多可容纳120家公司）和区块链初创公司（容纳73家初创公司），培训区块链专业人员，建立首尔区块链学院（760名学员），支持区块链独角兽公司，成立规模为1000亿韩元的Blockchain Seoul Fund；支持区块链会展业和加强区块链治理，对24个项目投资248亿韩元用于创新行政服务；此外，还包括通过公民参与、区块链在线验证系统、里程碑综合管理等实现直接民主。

首尔市长朴元淳在2019年韩国未来论坛上宣布，首尔市政府计划通过来自商业、生物技术、媒体和信息通信技术等不同领域的50000名专业人士，以“诊断”对首尔2600万居民收集的“公民行为数据”，最终推动公共数据与私人数据的融合，将首尔变成一座由区块链与人工智能驱动的智慧城市，预计此项审查将在2022年结束。首尔市新的市民数据收集系统还将应用于“首尔市民卡”，市民卡的安全应用中就包括“区块链综合认证系统”。更有意思的是，首尔现任市长朴元淳当初就是在一个“区块链”平台上成功赢得选举，在他上任以后仍然对区块链技术的创新与服务热情不减。

首尔希望通过这些措施成为一个改变公民生活的智慧城市：一个儿童可以健康成长的城市，一个公民感到安全和舒适的城市，以及一个贫困人口也很幸福的城市。

WeCity观察与建议

首尔智慧城市建设进程主要从三个方面塑造和刷新了未来城市发展理念与模式：

1. “智慧城市”成为一种全球化产品：纵览全球智慧城市发展，可以发现，以新加坡、爱沙尼亚、韩国首尔等国家或城市的发展来看，以电子政务改革与创新为引领，以数字化创新与服务重塑城市品牌，并希望通过新兴数字技术的快速应用与创新，将“智慧城市”解决方案输出为一种可供出口的智慧产品，首尔是其中之一，而爱沙尼亚的“数字国家”也是其正在努力实现“出口”的国家治理现代化解决方案。

2. “市民即市长”成为新的城市发展观：WeCity未来城市观的首要倡导的即是“市民即用户”，主要围绕服务模式、体验的个性化与精准化需求。首尔的“数字市长办公室”到最新发布的智慧城市平台“市民即市长”理念，其背后是再度拓宽和打通从决策层到用户层的“信息不对称”，以促进顶层与底层的互动、沟通和理解，以此推动在城市灾难、紧急事件与危难局面下的城市应对与发展共识的形成。

3. 数字政府是智慧城市发展的基石：毫无疑问，在首尔智慧城市的不同建设阶段，电子政务、数字政府和智慧政府的建设均是智慧城市发展的基石，在初期阶段是数字基础设施与网络平台的连接在线，进入中期阶段则是如何在移动智能时代实现服务随时随地的输出，在当下与未来一段时期内，城市发展则需要通过公共数据开放共享来实现城市治理与服务的生产与供给。而在这些阶段，政府的数字化转型是首当其冲的。

参考文献及来源：

1、《Seoul’s e-Governance Policy Study》；School of Public Affairs and Administration (SPAA) Rutgers University – Newark；2016.12

2、《sustainable seoul smart city：seoul e-government》

3、https://seoulsolution.kr/en/egov；

4、《世界上首个"数字市长办公室"什么样，首尔市长亲自讲解》https://new.qq.com/omn/20180514/20180514A1YA64.html；

5、《Fourth Industrial Revolution for all: “Smart City Seoul” where every citizen is connected through safety and innovation》http://english.kompass.kr/fourth-industrial-revolution-for-all-smart-city-seoul/

6、《Seoul Building Data-Surveilling “Smart City” Undergirded by Blockchain, AI》https://www.crowdfundinsider.com/2019/05/147791-seoul-building-data-surveilling-smart-city-undergirded-by-blockchain-ai/；

7、http://english.kompass.kr/fourth-industrial-revolution-for-all-smart-city-seoul/

8、《Seoul's smart city platform based on 'citizens as mayors' philosophy》https://www.smartcitiesworld.net/news/news/seouls-smart-city-platform-based-on-citizens-as-mayors-philosophy-4912。

本文来自微信公众号：腾讯研究院（ID：cyberlawrc），作者：WeCity未来城市