中国持续十多年的“撤县设区”，为何突然急刹车？

本文来自微信公众号：城市研究室（ID：gh_316bbfbace45），作者：王药师，头图来自：视觉中国

过去十多年，许多一线城市都已经成为“无县市”，昔日下辖的县城逐渐成为了市辖区。

在此期间，一些经济实力较强的县从翘首期盼升级为县级市，再到成为某市的辖区，似乎成了国内很多县城当下发展的轨迹。

但“撤县设区”轰轰烈烈走过十多年历程后，再次迎来“大转向”时刻。

自从去年5月，国家发改委明确提出“慎重撤县设区”后，今年政府“两会”上，政府工作报告再次明确提出“严控撤县建市设区”，随后越来越多的省市对“撤县设区”态度审慎。

今年7月初，针对网友关于 “江阴市、宜兴市撤市设区”的咨询，江苏省回复表示，要严格按照国家要求，调整“十四五”规划中的撤县设区事宜。

显然，这个县级市的市民希望通过“撤县设区”融入到无锡市的愿望落空了，起码根据官方口吻，至少短期内“撤县设区”的可能性不大。

那么，持续多年的“撤县设市”再到“撤县设区”，这种城市变更的背后是怎样一番故事呢？

一、“撤县设区”的历史

在中国的城镇化体系中，大多数的“撤县设市”，都是一种“升格”。

我国的县域包括了县、县级市和市辖区，三者都是县级行政区划，均受到地级市的管辖和约束。

由于名称不同，其定位、权限和发展模式也不尽相同。对于所有被调整的县，升级为市（县级市）后，不仅名称好听，科、教、文、卫等城市功能定位与市政配套设施也都随之迎来升级。

虽说对于县城官员来说，升级后的级别不变，但“县长”变“市长”，“县委书记”变“市委书记”（其他官员以此类推），听着也心里舒服。

再简单点说，只有人口规模够多，经济实力强，家底厚的县才有资格 “撤县设市”，这也是相关主政者的重要政绩。

最重要的是，县级市对于城市综合发展有利无害，特别是申请一些重大基础设施，过去是县城，可能连申请资格都没有，而现在成为市，就有了申请条件。

从历史上看，国内的“撤县设市”的热潮最早起于改革开放后，主要集中在长三角地区。

1983年，江苏常熟县从原来代管的苏州市脱离，升级为常熟市，成为全国首批“撤县设市”的县级市。

自此之后，全国有31个县域改为县级市，并新设了7个县级市，引得诸多县城想趁机“搏”一把。

1986年，国务院颁布规定：非农业人口6万以上，年国内生产总值2亿元以上，已成为该地经济中心的县（镇），可以设置市的建制。

虽然这些硬指标拦住了不少跃跃欲试的县城，但实际更像是一则鼓励“撤县设市”的标准指南，引发了“撤县改市”的第一波高潮。

截至1998年底，中国县级市数量达437个，其中近350个为县改市。比如江苏吴江市、浙江义乌市和桐乡市、安徽桐城市和宁国市，都是在此时期实现了“撤县设市”。

但此时，国务院已经完全暂停审批“撤县设市”。其中原因，既有“撤县设市”带来的如农村人口比重过大，城郊比例失调，城乡概念模糊等“假性城市化”问题，也有城市升级给某些有心之人带来更多寻租空间，负面效应太多。

2010年，全国开始新型城镇化改革，此时全国有县级市370个，占全部城市总数的56%。

面对政策的转变，国内有关部门开始松口，表示将在“国家中长期新型城镇化规划”背景下，“推进行政区划创新，完善城市行政区划设置和布局”。

此表述再次将“撤县改市”拉回大众视野，到2016年，确实有极个别县在此新政下实现了撤县设市，但这些县级市大多数分布在边疆及少数民族集聚区，如云南、四川等地。

2014年，国务院发布的《国家新型城镇化规划（2014～2020年）》，明确“增强中心城市辐射带动功能”。某些原本受制于城区人口与空间规模的大城市，希望进一步提升城市能级，开始对“撤县并区”产生浓厚兴趣。

同时，随着国家进一步推动省直管县财政改革，削弱了地级市的财权，为了避免“钱袋子”外流，部分地级市也制定了“撤县并区”的规划。

而曾经期盼升级的县城面对城市一体化发展背景下的“撤县（市）设区”模式，态度却变得暧昧。

这是因为从行政权力来看，县和县级市都是一级政府，在财政、规划上拥有相当大的自主权，而市辖区作为派出机构，财权、事权并不独立。

其中，安徽合肥与江苏苏州的“撤县设区”最具代表性。

二、为何又要“撤县设区”？

早年的合肥只是一个规模中等的省会城市，无论人口还是经济总量都难以体现省会城市的首位度。

2011年，合肥在安徽省打造“强省会”战略支持下，将临近巢湖市原辖区县“一分为三”，新设的县级巢湖市、庐江县被纳入合肥，其余部分分别被纳入芜湖、马鞍山，合肥城市面积迅速扩张到4000多平方公里，人口猛增到1000多万，终于成为中部强省会城市，国家新一线城市，并带来了后来万亿GDP的增长。

而作为全国最强地级市的苏州，经济总量很早就排名全国经济十强市行列，可由于城区面积有限，始终无法跨入特大城市行列。

苏州为此看上了紧邻的吴江市，为了将其并入市区，彼此博弈多年。最后还是苏州承诺“五年五不变”的原则——即保持原县级市事权不变、保持经济管理权限不变、区划的完整性不变、优惠政策不变、保持机构及福利待遇不变，才让吴江不情不愿地纳入到苏州麾下。

可当苏州坐拥超千万人口，GDP也始终排名经济十强前列时，依然难以跨入特大城市行列，根本原因就是下属的县级市摊薄了城区人口，使得“母城”始终难以升级。

因为城区面积和人口不足，省会城市建设地铁都成了奢望。

福建的省会泉州虽说很早便跨入万亿城市，但由于全市人口始终不足300万，未能达到申报发展地铁的城市人口最低标准，始终未能开通地铁。

直到2017年，福州将县级市长乐市撤并为区，成功达到了300万人口门槛，才终于等到建设地铁的条件。

只是成为市辖区，有人欢喜有人忧。

在经济强省，比如江苏的苏锡常都市圈内，下辖的县级市均在全国百强县之列，且是领跑者，经济独立性较强，因此对“撤县设区”就很不感冒，十分抵触。

同样的情况，浙江杭州与宁波都同样碰到过，“撤县设区”阻力很大。

可除了江浙部分经济强县，国内大多数的县城，还是很乐意“撤县设区”，扑进城市的怀抱。

虽然“撤县设区”后，意味着原本的经济社会管理权限被削弱，财政也需由管辖市支配，但也意味着相关县域可以更快融入城市，享受到城区教育、医疗、交通等公共设施的辐射，甚至连债务也可能由市里解决。

中西部省份对此更是态度积极，民间为此疯传各类城市合并设想。

比如陕西西安，一直流传着西安合并咸阳之说；其他如武汉合并鄂州、郑州合并开封，太原合并晋中、宁波合并舟山、深圳合并莞惠、汕揭潮合并的说法一直不绝于耳。

从根本上说，这些合并都是在交通越来越便利的背景下，希望通过经济强市合并经济弱市之后，形成联系更为密切的城市经济圈，从而带动区域经济的一体化发展。

但愿望很丰满，现实太骨感。

随着两轮“撤县设市”与“撤县设区”的爆发式浪潮，全国的城镇化结构确实有了一定改变，但问题依然不少，比如大部分城市的产业结构仍然以第一、第二产业为主，相应的城市服务产业并未增长。

说到底，城市面积扩大了，但是那些原本是县城的区经济上并没有什么发展，只是单纯将行政建制给改变了，村镇里的农民也只是换个户口本，城市的基建与综合保障并未跟上，造成中心难以辐射、畸形的城市空间结构。

特别是国内经济已逐步从高速发展阶段过渡到高质量发展阶段，如果任由城市随意撤并，城市的发展空间只会越来越少。

更关键是，这两年的疫情也暴露出城市越来越大带来的频繁人口流动管理困难，导致城市对突发性情况缺乏应对，难以达到城市基本的保障标准。

同时，国内大循环战略提出，以及越来越复杂的国际环境，也对大城市的安全和区域协调发展，提出了新的挑战。

正因如此，国家才果断对持续多年的“撤县设区”，猛地踩了急刹车。

三、城市发展不再是一家独大

事实上，东部城市被叫停“撤县设区”同时，连东北很多地方也在“撤街设镇”，根本原因还是由于国内城市人口大盘已经见顶，产业与人口都在急速萎缩。

中国城市规划设计研究院曾发布数据称，过去十年间，337个地级及以上城市中，150个城市的市域人口减少3637万，比2000～2010年人口减少的城市增加61个。

中国的城市管理，始终采取的是“人地钱挂钩”的策略，用地指标、财政指标等，都是根据人口规模来进行配置。

人口多，且持续流入新的人口，就能从上面拿到更多资源，反之亦然。

说白了，这就是为何所有城市格外重视人口增长和流入、流出数据的原因。

眼下，虽然许多城市的“撤县设区”被叫停，但并不紧张。因为合并后的城市规模可能只带来短期内的某个数字提升，但并不能保证持久性与增长率。

当城市越来越重视高质量发展后，一座城市的经济和人口增长不必只盯着行政区的合并模式。

借助都市圈、城市群扩大影响力，同样可以吸引资源和人口流入，而且更快速，更强大。

对于昔日默默无闻的县城来说，在新经济模式推动下，也找到了不靠人口规模，也不用依附城市的新出路。

比如被称为“中国面包之乡”的资溪县，这里的人们，40年前连面包是什么都不知道。

但就是这样一个人口不到10万的小县，用了30多年的时间，通过亲带亲、邻带邻，发展到有4万多人在全国从事面包行业，每年靠做面包年产值达200亿，创造出了4600多个百万富翁，160多个千万富翁，20多个上亿元富翁。

再比如贵州的榕江县，人口不到30万，却通过举办场面堪比“世界杯”的“村超”，成功吸引了国际足球巨星欧文、梅西，以及央视名嘴韩乔生的关注，为当地带去意想不到的旅游资源。

仅端午节假期，榕江县当地旅游收入便超过4.4亿元，成为众多县域经济的佼佼者。

全国范围内，共有106个大城市，类似上述的小县城却有1800多个。而这些县城却聚集了超过六成的户籍人口，通过不断吸引各类产业资源聚集，已创造了近40%的GDP总量。

在扩大内需的背景下，这些县域经济的潜力不言而喻。

撤县设市，或是将县域变成市辖区，固然能够快速扩大城市规模，但彼此间能否真正“灵魂和肉体”合二为一，经济社会彼此间的联系能否持续增强，是不是会加速城乡两极分化，这都是摆在眼前的现实问题。

所以，未来不仅是“撤县设区”会继续暂停，甚至还会看到某些城市被“打回原形”，恢复原来的行政面貌。

城市的发展永远不是靠扩大行政区域面积，单纯地人口数量增加来衡量，更不是靠转移支付续命，而是依托自身产业发展，扎扎实实做好区域经济增长。

无论是“撤县设市”还是“撤县设区”，各方均有不同的利益诉求，关键在于“小马拉大车，还是大马拉小车”，就看谁能在其中展现出更大的号召力和资源，谁能真正实现经济的稳步增长。

当然，撤县（市）设区也并非完全失去了可能，随着城镇化发展的需求，城市与县域经济一体化也同样是经济发展的客观需求。

本文来自微信公众号：城市研究室（ID：gh_316bbfbace45），作者：王药师

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