苏州为何现在才成为超大特大城市？

超大特大城市，历来都是城市能级的体现。

一

中国最强地级市，终于被“正名”了。

日前，网传“苏州工业园区并入姑苏区”的消息引发关注。

对此，当地回应称，并非合并，而是统计口径调整。根据最新结果，苏州城区的统计口径包括苏州工业园区，其下辖社区的城乡代码由镇中心区（121）改为主城区（111）。

从镇中心区到城区，看起来只是简单的统计口径之变，但意味着苏州城区迎来扩容，更将其推向了特大城市之列。

此次调整后，以七普公布的数据来算，苏州城区人口从399万跃升到512.5万，跃过特大城市门槛。

众所周知，我国以城区人口来划分城市规模，共有五类七档：

城区人口超过1000万的为超大城市，500万以上的为特大城市，300万~500万的为I型大城市，100万~300万的为II型大城市，100万以下的为中小城市。

城区人口超过500万人，意味着苏州成为全国第22个超大特大城市，也成为继上海、杭州、南京之后的长三角人口第四大城。

而在苏州之后，对于特大城市，合肥也已触手可及。

根据第一财经报道，根据国家最新发布的城乡规划代码调整，合肥新站高新技术产业开发区、合肥高新技术产业开发区、合肥经济技术开发区多个社区变成了城区代码，相关区域的常住人口也纳入到城区人口统计。

这也意味着，常住人口逼近千万大关的合肥，同样有望迎来城市规模层级的历史性一跃。

二

常住人口早已超过1000万，为何现在才成为特大城市？

根据国民经略创始人凯风新书《中国城市大变局》分析，中国的城市与国际上的城市不同，不是实体概念，而是行政区划的概念，既有“城区”，也有广大的县城与乡村。

这一模式，导致许多地方市域面积动辄上万乃至几万平方公里，人口动辄上千万乃至几千万，无论面积、辖区还是人口规模，都相当于国际上都市圈乃至城市群的范围。

与之对比，美国纽约市面积仅为800平方公里，而横跨三州20多个郡的纽约都会区面积也只有1.7万平方公里，远远无法与我国城市相提并论。

因此，衡量城市规模和人口能级，不能简单看全域人口，更不能以全市常住人口来简单对比。

毕竟，靠扩容合并，并出一个巨无霸地市并不难。但县城和乡村离主城区动辄上百乃至几百公里，本就不适用于城市范畴，只是广义上的地市级行政区划的一部分。

所以，参考国际统行标准，我国以城区人口作为衡量城市规模的依据。

城区，顾名思义只包括城市所在的部分，主要由市辖区及周边区域构成，不包括镇区，更不包括广大的乡村。

同时，县级市由于财政、规划权限相对独立，且跳出市辖区独自发展，拥有独当一面的能力，因此被视作自行运作的城市，虽然行政上受到上级地市管辖，但不被纳入上级城区之列。

统计口径的严格界定，让一众千万人口大市，被排除在超大特大城市之外。

目前，我国常住人口超过1000万的地市共有17个，但这些地市，并非全部都属于超大特大城市。（参阅《又一个千万人口城市诞生？》）

石家庄、临沂就是典型代表。

两地全市常住人口都在1100万左右，超过了长沙、青岛等地，但在城市规模能级上，石家庄只是II型大城市，而临沂仅位列I型大城市。

究其原因，两市市域体量虽然很大，但城镇化率不高，且县城散布于各地，乡村人口众多，而作为核心区域的城区人口占比还没过半，导致城市规模能级，远远弱于全市人口体量。

宁波、泉州则是另一类的代表。

作为万亿级经济大市，宁波、泉州城镇化率并不低，但由于下辖大量县级市，切走了大量人口，导致城区相对孱弱，始终难以跻身超大特大之列。

宁波下辖6区2县、代管慈溪、余姚2个县级市；而泉州下辖4区5县、代管晋江、石狮、南安3个县级市。

这些县级市，均位列全国百强县，经济实力强劲，在中心城区之外形成了集工业、商贸为一体的城市新中心，自成一体，因此被视作单独的城市。

根据最新统计，宁波慈溪、泉州晋江两市跻身I型大城市之列，而宁波、泉州本身也只是II型大城市。

三

苏州的情况更为复杂，两种因素兼而有之。

一方面，苏州是全国县域经济最强的地区，坐拥4个县级市，由此摊薄了城区人口。

苏州坐拥4大县级市，堪称四大金刚，这些县级市自成一体，实力强劲，人口众多，切走了苏州全市近半人口，导致苏州中心城区人口规模不足，从而影响了城市能级。

昆山、张家港、常熟、太仓，在全国百强县中遥遥领先，而昆山GDP超过5000亿元，为全国之首，且力压贵州、兰州、乌鲁木齐等8大省会，这在《最新百强县！这些县城，“吊打”一众省会》一文有详细论述。

所以，这些年，撤县（市）设区的建议不绝于耳。一旦这些县级市全部变为城区，苏州别说特大城市，连跃升为超大城市的可能性都存在。

然而，这几年，出于防范大城市过度膨胀的考虑，撤县设区已被纳入严控之列，短期通过撤县来完成内涵式扩张的可能性不大了。

另一方面，苏州经济发达，城镇化率遥遥领先，但下辖大量的经济功能区，这些区域过去不被视为城区，导致苏州人口能级被低估。

众所周知，我国拥有大量开发区，这些开发区属于经济功能区的范畴，仅聚焦于经济建设和产业发展，不属于一级行政区。

近年来，随着城市不断扩容，许多地方开发区与行政区合一，如广州黄埔区与广州开发区；或者横跨多个行政区，如成都高新区就覆盖了武侯区、双流区、郫都区等多个行政区，其街道使用的是各大行政区的代码。

然而，还有一部分园区，仍旧是单独设置，在统计上不被视为城区。

苏州工业园区就是如此，在此番行政区划代码调整之前，苏州工业园被视为“镇区”，不属于一级行政区。

事实上，抛开统计口径，作为全国百强园区TOP5，苏州工业园区无论是经济、产业、人口还是城市建设，都与中心城区毫无差异，甚至有过之而无不及。

就此而言，苏州早已是事实上的特大城市，此番统计口径调整，与其说是“升级”，不如说是“正名”。

四

成为超大特大城市，究竟有什么用？

我国城市有行政级别之分，也有城镇体系层级之别，同样也有城市规模差异，再加上经济实力之别，由此共同决定了城市能级。

超大特大城市，取决于城区人口，代表的不只是人口能级，更涉及土地、教育、医疗等公共资源的配置，乃至国家战略的倾斜。

其一，几乎所有的国家战略，都会重点向高能级城市倾斜，超大特大城市往往是绕不开的存在。

最近的力证是城中村改造。前不久召开的重要会议指出，在超大特大城市积极稳步推进城中村改造和“平急两用”公共基础设施建设。

这让人想起七八年前声势浩大的棚户区改造，当时是全国上下都在推进，并无城市限制，而这一次新政却都落在了超大特大城市身上。（参阅《这些超大特大城市，被委以重任》）

其二，城区人口规模，也是地铁建设绕不开的门槛。

根据规定，申报地铁建设需要满足3个条件：

地方财政一般预算收入在300亿元以上，国内生产总值达到3000亿元以上，市区人口在300万人以上。

市区人口与城区人口有一定差异，但相对接近。

许多城市之所以止步于地铁俱乐部，最大的原因就是市区人口不足，没有足够多的人流作为承载，地铁的经济性就无从谈起。

其三，城市规模能级，也是能否取消落户限制乃至全面松绑刺激楼市的参考指标。

根据官方文件，全面取消城区常住人口300万以下城市落户限制，全面放宽城区I型大城市落户条件，完善城区常住人口500万以上的超大特大城市积分落户政策。

这意味着，从中小城市到II型大城市，乃至I型大城市，都有了“零门槛落户”的资格，取消落户限制，正在遍地开花。

与之对比，超大特大城市能否取消落户，不能一概而定，而一线城市在短期内都看不到“零门槛落户”的可能。

同样，在新一轮楼市大松绑中，最先出手的往往都是二线城市，更以普通大城市为主，超大特大城市往往都只能走在最后。

总之，超大特大并非无关紧要，而是关乎城市能级，关乎国家战略倾斜和转移，关乎一系列实质性的利好。

本文来自微信公众号：国民经略 （ID：guominjinglve），作者：凯风

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