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韩国的土地流转为什么推不动？

来源：晰数塔互联网快讯时间：2023年11月03日 16:44

韩国农业的基本形态与中国很相似，是小农经济形态，农户经营具有高零碎性和分散性。

1980年代末到90年代初，随着韩国经济发展，韩国不断加入各种多边协定，逐渐嵌入世界市场体系，随着各种协定的签订，尤其是1995年韩国加入世贸组织后韩国农业面临巨大挑战和竞争。

从1988年开始，韩国政府就在推动土地流转实现土地的集中和适度规模经营，以期提高农业竞争力。但从1988年至今，韩国政府出台了系列支持政策，投入了巨额资金，土地集中和适度规模化经营的效果并不明显。虽然原因有很多，但我认为其中两个比较重要。

一是土地财产属性下的高流转成本

在韩国政府积极推动土地流转之前，韩国因城市化的发展，农业人口已大幅度减少，但农地并未随农业人口的减少而流转和集中，户均耕地面积并未增加。有韩国学者将原因归结于农地价格的上涨，其增长率高于农地生产性的增长率，从而使买入农地的经济性很低，并且因农地价格很高以及地价的上涨预期，使农户即使为了保有农地，也愿意持续农业经营，而不是卖出，即农地的财产属性强于了农地的生产属性，从而使其作为生产资料的功能难以得到发挥。

而在政府投入巨资积极推进土地规模化经营后，这种趋势被进一步强化而不是减弱。一方面是政府在推进土地规模化经营项目下为农户购买农地提供了大量低息贷款，另一方面是农外资本的流入，尤其1998年金融危机后，很多城市资本变相进入农村购置土地，以土地、地租作为保值、生息手段，导致2000年后地价大幅上涨。地价上涨后，使大部分农户无力承担高额的农地购买成本，有意扩充经营规模者只能转向租赁土地，从而又抬高了地租的价格。

以上过程造成了两方面的后果，一是滋生了一批农村土地食利群体，即大量的拿高地租的不在村地主。二是恶化了农业经营者的境况，根据韩国统计厅的统计数据，2015年在水稻种植户中，在耕种规模达10公顷以上时，每平方千米的土地使用成本甚至达总成本的48.3%。

韩国民主党专门委员在2007年时就曾指出，高昂的农地价格负担是农业收入恶化的最大原因，如果不进行土地制度的改革很难提升韩国农业的竞争力。韩国农业经营者虽大部分是小农户，但普遍负债较高，与此无不相关。

但韩国还能进行怎样的土地改革呢？无解。

两相对比，就显示了中国农村土地集体所有制的优势了。首先，土地集体所有阻碍了甚至断绝了农地的财产属性的膨胀；其次为土地的集中和适度规模经营提供了想象和操作空间。韩国政府推动土地流转的政策主要是为农民提供低息贷款以鼓励其购买土地，以及一些项目补助，他们也只能是这些经济或金融手段。但看看我们中国，在土地集体所有制下，依托村集体就可有太多的组织手段了，返租倒包、土地托管、联耕联种，哪种不是组织方式的创新？

二是老龄化社会下农业的养老功能

韩国很早就进入老龄化社会了，农村的老龄化和高龄化尤其严重。但韩国农村的养老制度也就那样，大部分老人无法靠年金维持生活，仍主要靠自己的劳动，尤其是农业劳动收入来养老。

在韩国统计厅2012～2014年的一项抽样调查中，户主年龄在60岁以上的农户中，超过75%的农户生活费都主要是依靠家庭成员的劳动获得；在2015年时，其农业经营者中，60岁以上的占比就已达到70%；在老龄农户的家庭收入构成中，尤其是70岁以上的老龄农户，家庭纯收入中近一半是来自务农收入。即高度老龄化和高龄化的韩国农村，老龄农户很大程度是在依靠农业养老。

另一方面，当大部分农业经营主都是老龄人时，老龄人的社会生活其实就变成了围绕农业生产而展开，进行农业生产同时也意味着社区生活、社会交往的参与，这使老年生活更有活力、更有意义和乐趣。

笔者曾去韩国村庄调研过，那还是十多年前，但无论是种水稻的村，还是种苹果的村或渔村，基本都是老年人在从事农林渔业，村长也都七八十岁，一群老年人一起劳动、管理田地和村庄，氛围融洽、精神矍铄。

韩国学者针对高龄农户土地流转意愿的调查显示，高龄农户不转出土地的主要原因依次是生计维持和养老（57.6%）、作为生活方式（26.1%）、和兴趣爱好（9.8%）等。所以即使政府推出了用流转土地换取生活费的农地年金制度，调查显示，在生活困难的老龄农户中，也有82.7%的老龄农户表示要继续务农。

即使韩国政府从推进土地流转之始，老龄农户尤其是高龄农户就是政府政策的着力对象，还专门针对高龄农户实施了经营转让直补项目，但实况是高龄农业经营主的比重一直持续增加。

即在高度老龄化和高龄化的韩国农村，土地承担了重要的社会功能，且在农民的认知里，其意义和重要性是肯定是高于金钱的。所以，这就不仅让人思考，对于正步入老龄化社会的中国，尤其是老龄化更快更严重的农村，农业发展的最终目标是什么，是不是可以多元化点？如果农业能为政府和社会节省了大量的养老成本和社会成本，难道不是重要贡献吗？

促进土地流转以实现土地集中和适度规模经营，是从经济效率的角度出发，而土地的养老功能，是从社会效益的角度出发，在韩国政府看来这两者是冲突的，且认为农业的经济效益更重要，所以其试图通过金融的方式让土地从老龄农户手中流出。

但在中国的土地集体所有制下，这两者其实是可以统一的，比如很多村将土地进行功能分区，既实现了老人种地的需求和土地的社会功能，又实现了土地连片耕种的效率提高。

本文来自微信公众号：新乡土（ID：xinxiangtuzhongguo），作者：周娟