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政府引导基金的2020:7号文、社会效益和回归新常态 | WISE2020 新经济之王大会

来源：晰数塔互联网快讯时间：2020年12月14日 16:22

12月8-10日，36氪在北京国际会议中心举办了「WISE2020新经济之王大会——崛起与回归」。本次大会是WISE大会的第八届，2020年也是36氪成立的第十年。在新资本分会场，我们邀请到了天使基金、VC/PE、市场化母基金、政府产业投资平台等各路资本方，汇聚了万亿级的创投资本，以「穿越季候风-金钱涌向哪里」为主题，聚焦投资策略、探索价值发现、前瞻市场未来。

在“政府引导基金的定见与未见”圆桌论坛中，苏州相城基金管理公司副总经理韦达、深圳天使母基金副总经理刘湘宁、亦庄产投副总经理杨全文分别回顾了今年的投资动态，并对未来政府引导基金的发展做了展望。本次论坛由北京高精尖产业发展基金副总裁张小娟主持。

圆桌论坛现场

以下为对话精选：

关于“7号文”

张小娟：随着资管新规的到来，在过去几年时间里面我们的GP往返于各个城市之间引导各地的基金政策也成了常态化的动作。今年财政部出台了关于加强政府引导基金管理，这个文件出台之后，关于引导基金的政策变化也贯穿了今年始终的全年讨论。

今天我们这一场请来的几位嘉宾是今年在引导基金表现非常活跃的几家机构代表，请他们来讲一讲关于引导基金的定见和未见。

韦达：我们相城母基金是2017年底成立的，到目前三岁了，总规模30个亿。投资方向主要围绕相城区的（包括大数据、数字金融、工业互联、智能网联汽车和生物医药）。

刘湘宁：我是来自深圳天使母基金的刘湘宁，2018年成立，到现在有两年多的历史，管理规模100亿人民币，投资决策了50多个子基金，子基金全部聚焦于早期天使阶段项目。我们的三大特点，第一我们在天使阶段的母基金里面我们是全国最大的；第二我们百分之百要求子基金投资早期项目。第三我们对于投资深圳的项目不求回报，全额让利的。

杨全文：亦庄产投是亦庄国投基金管理平台。我们这个母基金平台成立于2013年，目前亦庄国投母基金平台参与的基金70多支，认缴金额500多亿，参与基金的总规模达到6000多亿。我们实际缴出去的260多亿。我们现在管着两块，一块是政府引导基金，包括国家级的、北京市的和开发区的；还有一块是除政府引导基金以外的母基金，目前来说我们的存量资金主要集中在亦庄国投母基金这一块。

张小娟：北京高精尖产业发展基金重点投资领域适合首都功能发展的高精尖产业，投资阶段偏中后期，财政基金规模50亿，主要和社会资本一块成立子基金，我们在今年一共新增合作八支子基金，这八支子基金总体规模40个亿，规模已经达到了220个亿。

7号文一方面是肯定了政府引导基金发展几年来的成效，另外一方面也对比如说重复设立、资金碎片化提出了一些问题，同时也提出了要对引导基金，比如说加强预算管理，提高资金的使用效能。各位嘉宾分享一下当时看到这个通知以后整体的印象，可能会带来哪些直观的影响？

韦达：从7号文的颁布到现在，短期之内对引导基金设立的规模和数量产生影响。从长期来讲我觉得随着各个地方政府对金融资本助力产业方面的认识加深，我认为整个地方引导基金的发展方向还是比较光明的。

现在我们对接的管理人比较堵，也希望能够优中选优，这一方面是财务上面的，首先地方政府引导基金在财务回报上面有诉求，这中间我们筛选的管理人需要有业绩比较良好，运作比较规范。另一方面对于管理人我们希望他们能够有一个相对比较深厚的产业资源，中间就涉及到深度和广度。深度我觉得对于经营管理人他们对于项目要有一定的把控力，或者一定的控制力，促使项目来我们这边落地发展。另一方面还有广度，本身基金招商不是一个一蹴而就的事情，需要基金管理人来为我们的招商载体提供更多的选择。我们和基金管理人大家都是资本方，具体项目落地还是需要项目跟载体去洽谈，随着地方引导基金出资越来越成为我国基金出资的主流，基金招商方面可能是对管理人新的挑战。

刘湘宁：跟大家分享一下7号文对政府引导基金的影响，2月份出来以后这个话题被多次讨论了，在之前参加的会里面都有所提及。我觉得首先是对投资机构的影响，主要是两大方面的影响：一是对投资机构的遴选，首先是子基金必须是符合政府的产业引导方向的，要有关键性、战略性、前沿性特点的项目投资能力，有一些领域如果说民营资本已经是足够的强大，或者是足够的丰富，那这样的领域应该避免政府引导基金的出现，避免对民营资本产生挤出效应。二是募资能力，政府引导基金出资的子基金应该尽快、迅速的把基金设立起来，如果设立不起来要及时清理。

对投资机构另外一个影响就是说跟引导基金之间的日常监管上。首先是对信息披露有更高的要求，明确提出子基金要提交一系列的定期报告。第二就是要对子基金进行考核，实际上深圳市天使母基金从成立开始，上级单位对天使母基金绩效就有考核，年开始我们对投资满一年的子基金也邀请第三方评价机构对他们进行投资后的评价。

最后就是关于资金投资效率问题，要求避免财政基金的闲置、浪费，尽可能的提高资金使用效率。投资机构要跟引导基金配合，第一是要制定合理的年度投资计划，第二要尽可能的完成这样的计划，匹配年初子基金给自己定的计划，同时也方便引导基金安排每年对外投资进度。

包括之前跟很多其他引导基金交流，主要是这几方面的影响。

杨全文：政府引导基金最近几年确实比较火，我觉得应该是回归常态了，进入一个正常的发展轨道，不可能一直保持前面几年高速增长的态势。从今年发布7号文背景来看，可能政府引导基金的发展过程当中确实也出现了一些问题。比如说各地的片面追求规模，很多地方一搞就宣传几十亿、上百亿，甚至有千亿的。片面追求规模，结果当地财政也无法支持，最后也落实不了，这是一个问题。第二个，还是“重投资、轻管理”，投了之后怎么去管理，怎么考核，这个实际上也是有很大问题的，7号文对此进行了规范。

第三个，大家在做政府引导基金的时候聚焦的行业都是一些比较高精尖的行业，我同意刚才刘总讲的，政府引导基金应该做一些聚焦性、创新性的行业，有一些行业就让民营资本去做，政府引导基金不要介入。我们介入的是社会资本不愿意介入的，但是国家又需要的关键领域，这个在7号文中也进行了约定，政府引导基金应该聚焦哪些。我觉得这就是7号文当时出来的背景。

我个人观点觉得7号文的出台一定不是造成政府引导基金规模缩小的主要原因，相反从长期来看对政府引导基金发展具有很好的规范作用。

对于各地地方政府最关注的产业落地会有什么样的影响呢？原来大家基本上，因为我们做的比较早，各地来学习的也比较多。我们当时提了一个返投的比例是两倍的要求，结果发现各地基本按照这个比例来了，基本上都是两倍的要求，但是实际执行过程中各地不太一样，有的地方没有产业基础，所以执行下来实际效果不尽如人意，不一定达到两倍的效果。包括我们自己，从整个母基金体系来看我们到现在还没有达到两倍，我们接近两倍，但还不到。但是，政府引导基金这块是严格遵循两倍返投比例，并且是很好的完成了这一要求。

所以我觉得7号文的出台有利于规范这一问题，有些地方政府引导基金的出台并不一定会要求有两倍的比例了。从GP角度来看去拿政府引导基金的钱前，需要综合考量一下，因为政府引导基金的钱相对有保证，从某种意义上来说，拿钱可能相对容易，但是拿了之后要去管好，要去符合政府那一套考核要求，现在要求还是蛮高的，所以你去拿的时候要考虑清楚了你是否有这个实力，有这个产业资源能够满足政府的产业要求，如果你有这个资源你可以去拿，如果没有的话，7号文里面也有一些规定，如果达不到考核要求中间可能会有退出的，真到这一步大家都比较被动。所以，我觉得7号文对引导基金产业落地可能会有一些影响，但是应该总体上来说会对我们整个行业的发展有一个很好的规范作用。

关于政府职能与市场化收益

张小娟：刚才几位嘉宾结合自己工作的实际情况谈了对7号文的理解，总体上我跟各位的感受也是一样，可能在短期之内监管的从严对行业有收紧的压力，从长期来看行业健康发展还是需要更规范的监管。

今年以来有很多GP感觉到政府引导基金的钱确实不是那么好拿了，一方面是因为财政的出资压力，我们新增今年以来引导基金不管是从新增的数量还是规模的增幅都是放缓的，另外一方面引导基金的管理人对GP的选择也确实越来越严谨了。尤其在7号文明确的提出了在实施政府投资基金全过程绩效管理之后，想请各位谈一下怎么平衡政府职能和市场化收益之间的矛盾，在与GP制定效益分配的时候有哪些具体举措？

韦达：针对绩效评价，第一要建立健全母基金的台帐体系，第二要建立好针对子基金的估值和评价体系。我们在工作当中也是这么做的，首先台帐体系，因为母基金跟直投基金多一层资产，穿透到底层资产台帐数据量是非常庞大的，团队要维护好这个台帐，并且借助信息化的管理系统提高工作效率。一个成熟的母基金未来子基金的数量跟直投项目数量越来越大，简单通过人力这部分工作非常大。未来母基金退出去以后子基金有项目退出，有协议的条款要落实，投后的压力是很大的。

基于先前台帐体系我们要建立对于子基金的估值评价体系，估值评价是两个词，首先估值是财务层面的，评价就要从多个维度考虑，就要看母基金出资人对母基金的设立、运作是如何定位和思考的。有的地方追求财务回报，有的地方追求反投，有的地方可能还要考虑到跟母基金共享项目资金，有的地方可能又寻求其他的互动跟配合，针对不同的维度我们做好针对这个子基金的估值和评价，这样才能更好的完成针对子基金的绩效和评估。

刘湘宁：深圳天使母基金，必须投早，投小，投科技，必须聚焦于天使阶段的前沿性和战略型的项目，我们对于投资深圳的项目收益是全额让度的，我们是不追求投资收益的母基金，只要去子基金按照政策要求来进行投资，投早、投小、投科技。

此外，我们还在想，怎么为落地深圳的管理人做的更多，帮助他们服务好初创期的企业，帮助这些初创期企业能够成长起来，不仅是活下来，还要活得更好。大家都知道天使投资充满风险和挑战，很多初创型的小企业一个是拿不到投资，第二拿到投资可能还有许多这样那样的困难。深圳市政府觉得自己VC、PE做的还不错，有很多知名本土的投资机构在深圳发展的很好，但是做天使跟国外相比，包括跟北京相比，深圳的天使项目投资相对来说还有发展空间，所以深圳市政府就是非常清晰的要求我们投的机构聚焦于天使阶段的科技型企业，别的东西都是次要的对于深圳市来说，都可以不要。

我们从政策性效果和经济性效果相比，就是通过一个让利来引导管理机构按照政府的要求投资，就是通过这样一个导向来完成政策的效果，达到了这样的目标我们的经济效益就可以不要了。谢谢。

张小娟：想请刘总再补充一下，你刚才介绍了深圳天使基金的政策偏好，包括优惠措施。请再介绍一下我们在选择GP的时候，对我们这一段，结合您刚才的政策目标，我们有什么样的偏好和一些特殊的指标设计。

刘湘宁：我们实施细则在今年做了修订，在过去我们偏好传统的投资机构，他只要投过一个亿的天使项目，或者管过五个亿的创投基金，有三个以上退出案例，我们认为就有合格的投资经验，是合格的投资人，我们就可以往下看。

今年我们修订了申报指南和遴选办法，新增了新型投资机构，包括以自有资金投资的CVC或者个人天使，你对天使类项目投资金额达到1亿元，我们也认为你有投资能力。第二是高等院校、科研院所、国家级的孵化机构，假设你过去做了一个亿的科技成果转化，我们觉得你也具备这样的科技成果的筛选能力，你也可以过来跟我们合作做基金。我们把这一类机构统称为新型机构，我们在今年天使遴选办法把这些新型机构都加进来了。此外，很多外资机构也是跟我们做了第一个人民币基金，比如有四家美元基金以前从来没有在国内做人民币基金的，都跟我们做了他们的第一个人民币基金。这说明一方面我们的政策还是有代表性的，另一方面就说明深圳的营商环境，深圳创新创业的氛围非常好，大家愿意到那儿做基金，到那儿投项目。

杨全文：我们亦庄国投的情况跟刚才刘总讲的差不多，关于政府引导基金这一块我们还是可以让利的。我们开发区内有两支政府引导基金，一支是做科技的，一支做人才的，科技那支基金原来规模小一点，现在规模扩大了，有4个亿。投资到基金这一块的退出政策是，退出一年以内成本退出就可以了，一到三年依据存款利率，三到五年是贷款利率，五年以上大家就同股同权了。这个退出政策本身就有让利的成分在里面，并不是完全市场化的盈利要求。

作为政府引导基金本身应该是有社会效益的属性的，并且我认为它的社会效益属性应该要高于经济效益的属性。但是要注意的是，大家不要认为政府引导基金就可以不讲经济效益，它有一个国资的保值增值要求在里面，有一个最基本的门槛收益，至少保证不能亏损。当然，从投资某一支基金来看，投下去可能会有亏损，但是作为政府引导基金运作的主体来说，因为投了很多支基金，整体亏损的概率就会大大降低，风险得以分散。这也是近年来政府投资采用政府引导基金这种特殊母基金形式的很重要的一个原因。我觉得在能够保证国资保值增值的情况下，只要满足财政资金放大效应，只要符合我们产业落地和返投比例要求，即在充分发挥财政资金使用效益的前提条件之下，我们是可以考虑让利的，目前我们是采取退出让利的形式。我们曾经也探讨过，在满足门槛收益之后的分配给政府引导基金的超额收益部分，如果返投的比例越高，相应的我们就可以让利更多超额收益给基金管理人。这实际上也体现政府引导的属性。

关于未来

张小娟：刚才虽然说总体上监管在趋严，听了几位嘉宾的发言引导基金总体上我们对自己的诉求也有了更清晰、更理性的认识，只要大家之前有充分的沟通，充分在衡量自己基础的前提上，后期在政府资源的导入，包括让利方面，最终都能实现双赢的局面。

今年的情况对于私募股权行业还是挺艰难的一年，接下来请几位对明年的情况做一个预判，也给我们在场的GP打打气。

韦达：我们相城母基金今年30亿的认缴出资额，已经接近了，我们现在正在筹备二期的母基金，并且明年估计开始运作，在这个过程中间我们相城母基金围绕着我们区的产业招商的目标也会全力服务好各个基金管理团队。我们自己建立了自己的招商团队，本身母基金的运作是有比较明确的产业早上需求，我们的招商团队也会根据管理人的需要，或者管理人推荐过来的项目根据他们的产业发展方向和阶段对接给我们当地不同的载体和板块，尽全力服务好各位。

另外，我们相城区也在全力建设，增幅已经好几年都是全市第一了，发展的速度也是非常迅猛，在这个过程中间给各位基金管理人提供比较多的能够反投的标的，未来如果有好的项目能够落地我相信我们这边也有很好的载体支撑。我们还有直投板块，对已经落地的项目也能提供支持。

刘湘宁：展望明年，我们觉得明年会更好。首先感谢各级领导的关爱，深圳天使母基金最近受到很多媒体的关注，在各大报端屡见不鲜，有很多机构找我们想跟我们合作，我们现在已经接触到了500多家机构，其中包括很多一线的机构想到深圳做天使基金。

其次是对早期的基金来说，相信也会越来越好。很多省市都在计划设立他们的天使母基金，对全国来说会有越来越多的地方重视天使母基金，会有越来越多的地方像深圳一样推出针对早期的初创期企业的扶持政策，我相信对投早期的机构来说明年比今年会更好。

杨全文：我也是比较乐观，我觉得虽然从前面几年来看经济形势不是特别好，但是从我们小范围来看，从北京亦庄经济开发区小范围来看还是保持了5%左右的增长，包括从新设工商企业数、从财政收入、税收这一块指标都在增长，但是增长的幅度肯定没有前面高，比较趋缓一点。站在我们的角度来说我们还是非常有信心，我自己个人一直有个观点，我觉得越是在经济不景气的时候政府更应该站出来，包括政府引导基金还要继续做，规模还会继续增长，增长幅度可能会平滑一点，但是要继续支持。

另外关于未来，我们对于企业也好，基金也好，我们都非常欢迎大家到北京亦庄经济开发区，我们现在也有空间了，原来是60公里，现在扩到260平方公里，现在叫亦庄新城，产业规划是我们来做，在经济利益分配上也跟相关区达成了一致的意见，我们有产业布局的空间了。除了资金的支持比如政府引导基金以外，我们还有一些其他的综合性的政策，包括专利、首台套方面的奖励，税收方面的政策，包括人才和户口方面的政策，一整套的营商环境改善。大家有机会多去亦庄看看，有机会到我们亦庄国投交流。

张小娟：刚才几位嘉宾都对明年作出了展望，总体上还是比较乐观的，总结起来这几家钱也有，服务也会越来越好。今年目前的情况是市场和监管对引导基金和投资机构都提出了更高的要求，形成倒逼，让双方能有更理性的合作，在这个情况下达成的合作才能更好的推动中国产业有更好的发展。