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中国政府引导基金的发展历程

来源：晰数塔互联网快讯时间：2022年09月05日 18:21

图片来源@视觉中国

文 | 史松坡

今天来说一下政府引导基金的发展历程。我们从政府引导基金相关政策的陆续出台，可以看出国家对政府引导基金在不同时期的定位，由此，可以将政府引导基金的发展分为四个阶段，分别为探索起步阶段（2004年之前）、试点发展阶段（2005年-2007年）、规范发展阶段（2008年-2016年）、升级转型阶段（2017年至今）。

探索起步阶段（2004年之前）

自改革开放确立以经济建设为中心的基本路线以来，发展经济一直是各地政府工作的核心，创新创业一直是国家政策关注的重点，随着21世纪的到来，在经济全球化和中国加入WTO 的背景下，中国的改革开放迈上新的台阶，进一步与国际经济接轨，地方政府通过灵活多样的招商引资吸引外国资本与国外的高端产业，成为政府发展经济的普遍手段。

在早期，地方政府主要通过土地、劳动力等资源和“两免三减半”、“五免五减半”等税收补贴来吸引外企、外资、港台资金，东部沿海地区发展出以加工制造业为主的劳动密集型产业。这一时期中国对外资的利用引人注目，带来的效果也是立竿见影。从2002年起，中国超过美国成为世界上利用外商直接投资最多的国家，也是这一年，中国的对外贸易出口额跻身全球前5强。

（2000年到2022年中国直接境外投资数据）

虽然这种方式的招商引资带来的产业并非是具有高技术含量或创新性的产业，但在全国经济大发展的环境下，国内各类高科技和新兴产业也不断涌现，国家政策也开始注意到这一类中小企业，但在这个时候，我国并没有给予这些企业融资支持的完善途径，中国的创业投资、风险投资都只有少数先行者零零散散的尝试，刚刚兴起的创投行业还遇到了互联网泡沫破灭的资本寒冬，投资机构没有渠道获取资金支持，在此刻十分脆弱，对于具有高风险性的高新技术创新企业有心而无力。

虽说有诸多缺陷，但在这一时期，经过二十年的改革开放，国内经济已经取得不错的发展，基础设施初步改善，我国完善的教育体系也培养了大量高素质人才，为政府采取措施营造更好的创新创业环境、发展经济提供了基础条件。

1999年8月，上海市政府批准成立了国有独资的上海创业投资有限公司，公司负责管理上海市政府６亿创业投资资金和数十亿"科教兴市"专项基金，旨在“引导、推动整个上海风险投资事业的发展和促进上海高新技术产业”的发展。

（上海市创业投资引导基金官网）

上海创投可以说是我国政府出资引导创业投资的最早尝试，公司按照国际通行的创投资金运作模式，实行市场化运作，通过公开招标，选择若干创投资金管理人和托管银行，并且与海内外投资者广泛合作，吸收海外资金与民间资金。上海创投的投资对象多为大学、中科院、留学人员和民营科技企业，集中在资源类、快速消费品、高科技、教育、医疗、金融、IT产业等行业。仅仅成立两年，6亿的种子基金如同滚雪球一般超过30亿元。

在我国风险投资刚刚发展起来的时候，上海创投在发展高科技方面的作用尤其突出，对整个社会的创新创业精神也起到塑造烘托作用。当时的总裁王品高在访谈中谈及这一时期时说道：“当时市政府给的目的也非常明确，希望能够走一条符合整个行业发展的规律，并且能够符合上海的具体情况，包括中国具体情况的一种方式进行探索。我们成立了一个指导委员会，希望上海创投公司能够探索一条母基金的路，因为希望通过政府的资金更多地结合社会的资金共同参与到这个行业当中……1999年上海市政府的这个举措对于整个创业投资产业发展起了很好的推动作用，我们做了一个初步统计，大概投资了上千亿的项目，很多是在国内上市，很多是在纳斯达克上市，对于整个创业精神的鼓励起到了很大的推动作用。”

上海创投的成功是中国创业投资的成功，21世纪后，随着经济发展，创新创业越来越得到重视，国内开始推动设立创业板市场，但当时的国内创投市场还是刚刚出现几分星火的状态，根本不足以支撑起创业板的运行，朱镕基总理曾表示，吸取中国香港与世界其他市场的经验，把主板市场整顿好后，才推出创业板市场。在证券市场未整顿好之前，如果贸然推出创业板市场，担心会重复出现主板市场的错误和弱点。于是中央政府继续在北京、上海、深圳这些较大的城市试点成立专门的创业投资引导基金、科技型中小企业创业投资引导基金。成立于2001年，运行于2002年的中关村创业引导基金，就是这一时期的代表性引导基金。

中关村创业投资引导资金运作的主体依托中关村创业投资发展中心，是一个全民所有企业。其投资的方式有三种：孵化+创投、跟进投资、参股创投企业。这支基金的设立带有实验性质，政府对基金管理人和投资方向都有谨慎的选择，原中关村科创企业金融服务集团董事长陈里曾在会议上讲过，“我们不是要把这个投资作为盈利目标，还是起到引导和放大的作用，所以我们在这当中可以让利于人。”

中关村科教创新资源是我国最丰富的地区，每年产生大量创新成果，蕴藏着全国最大的生产力，但受限于创业资本市场发育不完全，从而使中关村企业的投资价值没有被充分挖掘出来，建设中关村创业引导基金，承担着挖掘中关村创新企业和建设国家创业创新体系的重任。这个由政府背书设立的基金，一设立立即受到风投机构和众多高新技术企业的热烈欢迎当时的企业家认为，“政府部门设立风险投资引导基金，必能为国内具备创新能力的中小企业打上一剂强心针，并引导国内风险投资领域，起到风向标的作用。”

在后来的发展中，中关村创业引导基金的确表现出强大的引导性和领先性，中关村成为国内创业投资最活跃的区域，当时国内约半数创业投资都发生在这里。而中关村创业引导基金实践后开始施行的《中关村科技园区条例》，和《深圳市创业资本投资高新技术产业暂行规定》等地方性创业投资规章，开始对创业投资业务、组织形式各方面作出规定。

2002年6月，在中关村创业引导基金正式运行的同时，全国人大常务委员会通过了《中华人民共和国中小企业促进法》，在其中规定国家设立中小企业发展基金，遵循政策性导向和市场化运作原则，引导和带动社会资金支持初创中小企业，促进创新发展。

经过这些年的探索之后，我国出现了经过实践的创业投资的模式和创业基金的机制，并且在一些试点实验中建立了以政府资金为主导，包括政府引导、社会参与、专家管理、市场化运作的创业投资投入平台，培养了一批高新技术企业，并且引入、培养了一批创业投资人才，这是“在某种意义上比资金本身显得更为重要”的一点。（王品高《创投事业的发展需培育成熟的投资者》）

对于政府而言，引导基金的出现改变了政府以往对创业投资的投资机制与模式。但遗憾的是，这一阶段的政策文件仅仅提出成立引导基金的设想，对于基金具体的组织架构、运作机制、风险控制等，没有做出什么明确的规划和安排，我国政府引导基金的发展完善，还有很长的路要走。

试点发展阶段（2005年-2007年）

“十一五”规划是我国在社会主义市场经济条件下、经济全球化进程中全面建设小康社会的新的中长期规划，这一时期，我国经济增长已经稳定地进入上升期，但面临的各类矛盾也相当突出。

对于创业投资领域，由于当时的投资体制改革滞后，金融体制不健全，金融参数失真，财政税收体制不规范，风险投资机制配套措施不到位等一系列体制性矛盾。我国创业投资机构和创业投资资本的增长速度在2003年、2004年都曾出现负增长。

于是，伴随着“十一五”的东风，我国开启了新一轮体制改革，大力推动经济体制、金融体制的改革，提出新的发展理念，从国家战略上定位了今后自主创新的重点，破除了创业投资的制度阻碍，并且在全国范围掀起创业的浪潮。

这一时期隆重登场的还有股权分置改革和中小企业板的全面铺开，开启了2005年到2007年我国持续时间最长，涨幅最大的一轮牛市，坊间街头都在谈论股票、基金，中国本土VC、PE的增长出现一个高峰期，市场上出现第一波“公奔私”的潮流，我国私募股权基金迅速发展。全球资本也将目光纷纷投向中国，美元基金批量来华，创投领域的GP、LP都在增加。

就这样，竞争日趋激烈的中国创投机构寻找更具性价比的合作LP，中国各级政府也正在寻找更符合国情，更满足国家发展战略与国内市场需要的投资方式。在中国这样特殊国情的国家，任何事情都绕不开政府政策的支持，而中国各级政府不仅有充裕的财政基础，并且掌握大量企业资源，创投机构与各地政府的合作日趋增多，政府引导基金成为独具中国特色的LP群体。

在这样的环境带动下，我国政府引导基金进入了试点发展阶段。2005年发改委、科技部、财政部等十部委出台《创业投资企业管理暂行办法》，对创投行业的法律环境、政策、税收优惠做了规定，并首次提出国家与地方政府可以设立创业投资引导基金。

2006年，国务院关于实施《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006——2020年）》若干配套政策中进一步指出，“鼓励有关部门和地方政府设立创业风险投资引导基金，引导社会资金流向创业风险投资企业，引导创业风险投资企业投资处于种子期和起步期的创业企业”。

2007年，科技部、财政部发行的《科技型中小企业创业投资引导基金管理暂行办法》规定引导基金通过引导创业投资行为，支持初创期科技型中小企业的创业和技术创新。其中创业投资引导基金阶段参股方式的启动对科技金融创新具有非常重要的示范意义。

国家对创新创业的重视使得探索符合国情的创投模式极为重要，当时的发改委财政金融司副处长、中国社科院教授刘健钧在采访时讲，“国家发改委、财政部、科技部、商务部、人民银行、保监会、证监会等7个部委的相关负责人，正在紧锣密鼓地研究制定国家引导基金作为我国创业投资的配套政策措施。”这些规定和政府政策为地方政府设立政府引导基金提供了较为明确的法律依据和具体模式，对我国创新型经济的发展有强大的促进作用。

如今的前海母基金首席执行合伙人，曾经的深创投董事长靳海涛在当时敏锐地注意到了政府入场创投领域的信号，靳海涛发表在2005年的文章中谈到：“中国创投行业的春天即将到来，高潮将在2007年前后出现。”他从2005年开始牵头深创投与苏州政府、民营资本的合作，三方共同出资，成立苏州政府引导基金，这是深创投的首支政府引导基金，也是深创投从濒临破产到黄金时代的转折点。

随着国际第三次产业转型升级的浪潮，产业集群发展的优势得到人们认可。改革开放初期时任新加坡内阁资政的李光耀访问中国时表达了中国与新加坡合作建立产业园的意图，后来，苏州成立了中新苏州工业园区，以园区为载体借鉴新加坡的产业发展经验。2006年，国家开发银行与中新苏州工业园区创业投资有限公司共同组建了苏州工业园区创业投资引导基金，规模达10亿元，这与苏州工业园区从2005年起陆续启动制造业升级、服务业倍增和科技跨越计划相匹配，为后续苏州的产业转型升级奠定基础。

2007年，第一只国家级引导基金，科技型中小企业创业投资引导基金正式设立，资金来自于中央政府的专项基金，投资电子信息、生物与医药、新材料、光机电、资源环境、新能源、高技术与服务业这八大重点科技创新领域。

此时，已经发展多年的中关村创业投资基金根据实践经验总结了《中关村科技园区创业投资发展资金管理办法》，详细规定了引导资金的设立及管理、跟进投资、参股创业投资企业、投资退出、风险补贴等相关事项，各个新设政府引导基金也逐步总结出自己独有的运作模式。

规范发展阶段（2008年-2016年）

随着“大众创业、万众创新”时代到来，从上到下，创新是整个社会的热潮，我国又处于人口、资源的红利时期，虽然这一时期的开始是2008年席卷全球的金融危机，危机带来了大量中小企业的倒闭，但整个中国的创业环境与创新土壤没有完全被破坏，危机后我国的中小企业诞生率比金融危机前还有所增加。

而金融界在金融危机之后因为资金受损，许多银行和投资机构调整发展战略，从中小企业入手，为中小企业服务，这改变了以往投资机构只看重大企业的现象，对我国的创业环境有了很大的改善。

2009年创业板开启后，我国本土VC、PE机构如雨后春笋般涌现，迎来又一次高峰期。经过互联网十多年的发展，科技界涌现出一批拥有高资产和敏锐产业眼光的LP群体，创投的土壤也越来越肥沃。国家也加大了对创业投资的投入，从中央政府到地方政府，都对创业投资给予了极大的支持。

经过试点发展，政府引导基金的优点受到推崇，2008年《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》的出台，2015年《政府投资基金暂行管理办法》的出台，政府引导基金在制度方面走向成熟，成为创投领域具有重要分量的一环，各地政府设立引导基金进入高潮。

经过十多年的经济发展，东部沿海地区逐步建立了比较完善的外向型产业体系，逐步向技术密集型和资本密集型产业转变，而与此同时，广大中西部欠发达地区与东部发达地区的差距的扩大也越来越受到人们的关注。为改变这一状况，我国政府的招商引资工作也出现了新的变化。

从产业类型上看，传统的劳动力密集型产业不再受到欢迎，地方政府有意识地引导招商引资方向，寻求更具有科技含量的项目；从项目、资金来源上看，除了外资、外企，东部发达地区的民企、民资也成为了招商引资争夺的对象。政府招商引资的资金来源愈加多元化，引资方式也愈加多样化。

这一阶段关于政府引导基金的规范文件频繁出现，2008年10月，国家发展改革委、财政部、商务部发行《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》，从七个方面明确了引导基金设立的性质和宗旨，设立和资金的来源，运作原则和方式，引导基金的管理，对引导基金的监管和引导，《指导意见》对政府引导基金的方方面面做出规范性的意见，确立了政府引导基金组织和设立的法律基础。

2015年11月，财政部出台了《政府投资基金暂行管理办法》，对政府投资基金做了定义，“各级政府通过预算安排，以单独出资或与社会资本共同出资设立，采用股权投资等市场化方式，引导社会各类资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节，支持相关产业和领域发展的资金。”当月，财政部发行的《关于引发<政府投资基金暂行管理办法>的通知》（财预〔2015)210号)规定投资基金各出资方应当按照利益共享、风险共担的原则，明确约定收益处理和亏损负担方式。对于归属政府的投资收益和利息等，除明确约定用于投资基金滚动使用外，应按照财政国库管理制度有关规定及时足额上缴国库。投资基金的亏损由出资方共同承担，政府应以出资为限承担有限责任。

2016年发改委颁布《政府出资产业投资基金管理暂行办法》；中共中央、国务院发行《关于深化投融资体制改革的意见》，提出依法发起设立基础设施建设基金、公共服务发展基金、住保障发展基金、政府出资产业投资基金等各类基金，充分发政府资金的引导作用和放大效应；国务院发行的《关于促进创业投资健康发展的若干意见》，提出发挥政府资金的引导作用，加大力度培育新的经济增长点，促进就业增长，并且要充分发挥已设立基金的作用，开始注意并监管政府引导基金设立过程中不规范的行为。

一系列文件从资金来源、投资领域、监督与指导、风险控制等方面全方位规范政府引导基金的设立与运作，显示了国家对引导基金的重视程度。

政府引导基金也因此得利，在这一时期井喷式发展，我国成立了一千多支政府引导基金，出资金额从几亿元，增长到几千亿、几万亿、几千万亿；设立政府也不再只是沿海发达省市的政府，全国各级省市、县乡都遍地开花，极大地孵化了中国创新创业企业。

这些政府引导基金以各类高新区、经开区以及具有品牌效应的民营高科技园区为载体，并成为产业集群发展的支撑力量，民间资本借助此真正服务于实体经济，为中国的产业升级创新增添蓬勃动力。

这一时期各地对政府引导基金进行了不同的探索，出现了许多带有地方特色的运营模式，著名的“合肥模式”就是其中与一大亮点。合肥市政府筹集巨大资金建立专项的产业引导基金，围绕当地产业生态，全国范围内寻找合适的潜力项目，然后重金投资有望成为巨头的企业，助其在合肥产业园安家落户，以此引来更多项目，聚齐产业上下游，最终这些企业形成一个个大的产业集群，实现整条产业链的发展与地区经济环境改善。

合肥建投集团是合肥城市建设发展的主力军，主要承担城市重大项目建设投融资职责。合肥建投所投资过的半导体行业巨头京东方，新能源汽车行业的蔚来、大众、国轩等项目均是如此，在培植了一批高科技产业和科创企业的同时，收获了巨大的投资回报和资产效益。

合肥产投集团定位于产业投融资和创新推进，主要投资对象是广大科技型中小企业，先后设立过合肥新站投资基金、安徽省人工智能基金，合肥市投资促进基金，招引来长鑫存储等重大项目。合肥产投董事、副总经理江鑫介绍业务时阐述过集团的特点：“聚焦行业，聚焦行业才能做到专攻、专业，产投集团在‘芯屏汽合’等产业上下游布局投资。”

合肥市利用政府引导基金实现引导招商和产业投资的良性循环，成为投资界口耳相传的“最牛风投机构”。这种以政府基金为主导、以产业招商为导向的投资方式，成为独具特色的“合肥模式”。

升级转型阶段（2017年至今）

一直发展到今天，我国几乎所有省市都已设立政府引导基金。北京、上海、江苏、浙江地区的引导基金设立密集，县级、乡级引导基金林立，可以说，政府引导基金成为如今地方政府发展经济、鼓励创新创业的首要方式。

自2016年政府引导基金规模和数量都达到顶峰之后，受资管新规的影响，2017年以及之后政府引导基金的新设速度有所减缓，但依然以极快的增速扩大出资规模与出资次数。如2022年7月西安市的百亿规模科创母基金投资合作签约，这支基金由陕西省和西安市共同出资设立，并按市场化方式运作，新闻发布的目标里要撬动子基金规模超500亿元。8月扬州市设立三只百亿母基金，包括总规模100亿元的扬州科创母基金，投向培育自主知识产权、科技成果转化、核心技术国产化替代等领域。武汉市发布《武汉市关于加快发展股权投资行业的若干支持政策(征求意见稿)》，在其中提出设立500亿规模政府产业引导投资基金，力争到2025年实现武汉基金规模不低于3000亿元的目标。

如同当年土地财政的快速扩张，政府引导基金的迅速发展也有一定隐患。在政府引导基金中政府出资占比不宜过大，应更多表现对招商引资方向和方式的引导，而如今一些财政资金不够充裕的县市级地方政府也以动辄几十亿、上百亿的出资发展政府引导基金，盲目扩大出资形同规模竞赛，甚至有地方政府以“名股实债”的投资方式成立产业引导基金，极大地增加了地方政府的隐形财政风险。

前期成立的政府引导基金也出现政策目标重复、投资效率低下等问题，近两年各地新设政府引导基金的投资布局基本集中在新能源、新材料、生物医药等战略新兴产业，基金投向重复、与当地产业规划不匹配领域的问题逐渐暴露，影响了投资效率和对产业的扶持效果。

为此，我国政府在2017年后出台的政策偏向规范政府引导基金运营管理、绩效考核等机制，调整并弥补规则的漏洞，如2019 年国务院《政府投资条例》出台，加强对政府资金的预算约束，并规定“不得违法违规举借债务筹措政策投资基金”。2022年2月财政部发行的《关于加强政府投资基金管理提高财政出资效益的通知》，提出强化政府预算对财政出资的约束；禁止通过政府投资基金变相举债；地方政府债券资金不得用于基金设立或注资。

这一时期的政策集中在规范政府投资行为与引导基金使用。可见政府引导基金发展到存量时代，重点转向存量基金的精耕细作，重新激活现有引导基金。

中信资本的董事长张懿宸曾在2022年两会建议健全政府引导基金管理制度，明确主管部门、引导基金和GP的权责边界，提升投资决策流程的规范化。在部分央企参股投资决策不规范、国有股权管控不到位的背景下，国有资本投资和退出均面临审批流程较长、引导和收益两难、政府参与和市场化两难、基金后续出资难等太多问题，产业资本实现畅通循环还很遥远。