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中国政府引导基金诞生史

来源：晰数塔互联网快讯时间：2022年09月17日 10:32

图片来源@视觉中国

文｜洛克资本史松坡

当代政府引导基金的起源

说到政府引导基金的诞生，就不得不提到创业投资的起源地美国。美国的创投业兴起于上世纪20年代到40年代。二战以后，美国经济环境大好，投资利率和通货膨胀低，股票市场发展较快。这些条件也使得创业投资产生了巨额回报，但是这些投资人大多会选择一些公司发展稳定，处于中后期的企业，毕竟风险小，回报快。

为了解决中小企业融资难的问题，1958年，美国通过了《小企业投资法》，同年成立了小企业管理局（SBA）负责小企业投资公司计划的落地。次年，正式成立了第一家小企业投资公司（SBIC）。

这在当时确实给小企业融资带来了便利。但是后期由于大型私人创投基金和养老基金作为创投行业资金共计者，导致了小企业投资计划的衰落。

90年代初，美国政府调查发现，处于早期的企业依然缺乏资本支持。于是重新将小企业投资公司计划拉上历史舞台，并出台了《促进小企业权益法》，确定了其对美国创投业弥补市场缺陷的地位，实现6大目标：

1、服务于更多的中小企业。解决需要权益性资本或长期借款的中小企业不能从银行等传统资金借款来源获得借款的问题。

2、帮助创业投资管理人克服市场失灵，获得规模化的创业投资基金。

3、减少政府成本。

4、通过适当的监管，监督投资定位、投资范围和投资的合规性，减少政府的信用风险，确保政府公共政策目标的实现。

5、保持获得资本的成本，以吸引合格的私人参与者。

6、提供稳定的、可预期的融资，使得私人参与者可利用资金完成长期的投资计划。

我们看这6大目标，已经完全接近当前的政府引导基金的模式，基本原则为政府资金与社会化资本合作成立创投基金，由私人专业管理团队管理。因此美国的小企业投资公司计划可以作为现代政府引导基金的起源。

到本世纪初，中国政府引导基金刚开始起步时，美国SBIC计划已经成长为美国经济增长的发动机。由数据显示，到2003年，小企业投资公司已经向9万家小企业提供了270亿美金的长期贷款户和权益资本，创造了超过110万个就业机会，很多美国如今的行业领头羊，如英特尔、苹果、联邦快递等都是该计划的支持下诞生和发展壮大。

以色列Yozma基金--对中国政府引导基金的直接示范

1992年，邓小平南方谈话和党的十四大召开，标志着中国社会主义改革开放和现代化建设事业进入新的发展阶段。在波云诡谲的国际变局中，以色列这个人口只有几百万的国家，如火如荼地进行着创新创业活动。以色列政府为了进一步支持创新创业，促进风险投资事业的发展，设立了一亿美元的风投基金，这就是赫赫有名的Yozma基金。“Yozma”，希伯来语，代表“开启”、“首发”。

Yozma基金是以色列第一只政府创业引导基金，其目的是吸引国内外投资者共同扶持出口为主的高科技创业的发展，目前已经被公认为世界上最成功的政府主导型的创业投资引导基金计划之一。

Yozma基金的运作包括两部分：其一是直接投资，即以2000万美元直接投资于中早期的创新型企业，从而引导民间资本投资“投早、投小”；其二是成立子基金，即以8000万美元与国际知名的金融机构合作发起成立十个子基金。

Yozma基金联合国内外私人投资者共同注资建立风投基金，与国际投资者共同设立10个风险投资基金，这些外国投资者有这些外国投资者包括:Walden、Oxton、Advent、奔驰(DaimlerBenz)、DEG、GAN、Singpore Technologies等国际上著名的集团公司。

到2000年，Yozma基金首期所参股的十只子基金均实现了政府资金的完全退出，与此同时，国内外的大量资金也后续投入到其中，经过十年的时间，子基金管理的资金规模增加到４0.35亿美元。

在政府引导基金的带动下，以色列成功打造了自己的“硅谷”，不仅有效地解决了创新型企业的资金缺少问题，还带动了国内风险投资机构的设立。以色利风投机构如雨后春笋一般迅速增加。还有一个重要的点就是，Yozma基金的成功引起了我国当时相关政府领导的注意，我们后来的第一只政府引导基金--中关村创业投资引导基金便是受此启发。

今年，以色列外交部驻中国上海领事馆官方微博给出了这样一组数据：以色列人均创业风险投资额世界最高，是美国的2.5倍，是中国的80倍，创业存活率高达60%。在纳斯达克交易所中，以色列贡献了147个上市公司，仅次于美国、加拿大和中国，超过欧洲所有公司的总和。

“创新基金”--政府基金在国内首开先河

1998年夏，炎热的北京。朱镕基总理会见了美籍华人教授萧镜如博士。基于美国的先进经验，萧博士向总理建议设立一支由政府出资，用于支持科技型中小企业技术创新的政府专项基金，得到了朱总理的首肯。

次年夏，这只基金经国务院批准设立，名字言简意赅，直接叫“创新基金”，专门用来支持科技型中小企业基础创新，这只基金开创了我国政府基金市场运作的先河。据相关资料显示，到2002年底，中央财政共安排创新基金预算28亿元，批准3749个项目立项。

但是，创新基金的模式还是老套的运作方式，对项目企业提供无偿资助、贷款贴息、资本金投入等三种模式，且在当时主要是以无偿资助和贷款补贴为主，与当下的政府创业投资引导基金有很大的区别。

对于当时而言，政府对于基金管理尚无经验，既要参考国际经验，又要符合中国国情，属于摸着石头过河。不过这改变了我国传统的计划项目的管理方法，算是创新性的突破。

在当时，创新基金扶持的项目变成了商业资本选择项目的“蓄水池”、“资源库”，有效地吸引了创投机构、商业银行、担保机构、证券公司等社会资本对科技型中小企业的投资，起到了一定的“引导”作用，为后来的政府引导基金的顺利推出提供了宝贵的经验。

“中关村创业投资引导基金”--我国政府引导基金的初次探索和实质开端

北京中关村，在很长时间内代表着中国科技企业的高地。在这块创业沃土上，不仅产生了很多创新性的技术，也相应地孕育了影响着中国科技发展的创新尝试。

2002年，中关村科技园区创业投资引导基金正式运作，这是第一只由政府出资设立的具有“引导”名义的创业投资引导基金，是第一只实质意义上的引导基金。

这只基金出现的背景是，自90年代以来，市场经济快速发展，各类私营企业快速发展，各种高科技和新兴产业不断涌现。但这类企业快速发展的背后有着许多问题，一方面银行内部的风控体系使得这类中小型企业尤其是私营中小型企业很难获得贷款支持，很多优秀的项目因为没有及时得到资金的“哺育”而英年早逝；另一方面，高新技术企业具有很大的风险性和不确定性，再加上当时的风投等资本刚刚起步，退出渠道也不完善，难以获得外部支持。

资本市场出现供给与需求的“市场失灵”的缺陷，大量的优秀高新科技企业得不到发展资金。这种情况在当时的高新技术企业集聚地中关村表现十分明显。

还有一个原因，他山之石，可以攻玉。刚刚提到的以色列当时的成功经验吸引了北京中关村管委会的注意。在当时以色列的成功经验有两个，一个是实施企业孵化器计划，另一个就是设立政府基金，成立Yozma。这两项实践经历了十年，在当时得以验证其正确性。于是根据自身现实情况和学习国外先进经验，总规模5亿元的中关村创业投资引导基金应运而生。

中关村创业投资引导基金的最初目标可以总结为四个方面，引导放大、扶持创业、自主创新、促进发展。运营的方式有三种。第一，跟进投资，就是与合作的投资机构共同投资园区具有发展前景、增长较快的企业。当合作创投机构投资项目企业时，中关村基金以同等的条件出资10%—30%进行股权投资。

这也是最初使用的方式，从2002年开始运作。第二种是种子资金，与园区内孵化器联合投资种子、初创期的科技企业，开始于2006年。彼时的模式。采用孵化与创投的相结合的形式，对入驻孵化器的科技企业可进行最高1:1的配套投资，并由孵化器进行股权管理。第三种是参股创投企业，即基金联合其他创投机构成立合伙企业，并委托专业的创投机构管理，从2007年开始运作。

我们可以看到，虽然我们认为北京中关村创业投资引导基金是第一只实质意义上的政府引导基金，但是在刚开始时也仅仅是采用跟进投资的方式运作，目前普遍采用的母子基金的方式还没有运作，这只基金直至2007年才采用参股作为LP委托GP管理的形式。这是因为当时还没有提出可以依照的法律法规。

政府引导基金的立法

2004年4月初，“中国风险投资论坛”在深圳召开，本应到场的时任科技部部长徐冠华因公未能如约出席。但是他委托时任科技部政策法规与体制改革司司长张景安代为做了署名为“徐冠华”的演讲稿，题目就叫做《建立和完善创业投资体系，促进我国高新技术产业发展》。

他在讲稿中提到，我国创投在2000年快速发展，之后国内的创业投资速度和规模明显放慢和滑坡，投资效率不高，一个很重要的原因就是缺乏政府资金的必要引导。并且援引以色列的Yozma基金的成功示范，说明政府基金在促进创业投资事业和扶持科技型中小企业，促进科技创新的作用。因此他呼吁，地方政府可以在这方面大胆实践，通过“政府引导，非政府机构参与，专业化管理，市场化运作”的方式，充分发挥政府资金的引导示范作用。

当时在国内已经有中关村创业投资基金出现，通过政府引导基金，用政府信用凝聚民间、海外资本投向高新技术企业成为很多有识之士的共识。但是由于无法可依，且政府引导基金是新事物，很多主政官员不了解、不熟悉、不买账，使得很多地方都要束手束脚，放不开干。

其实，在2003年10月，国家发改委、科技部、财政部、国家税务总局、国家工商总局、中国人民银行、中国证监会、中国银监会、商务部、国家外汇管理局、国家开发银行等部门就开始积极协商，共同推进我国的创业投资发展，其中一点就是要鼓励地方政府发展引导基金。

两年后，发改委、科技部、财政部等十部委出台《创业投资企业管理暂行办法》，对创投行业的法律环境、政策、税收优惠做了规定，并提到“国家与地方政府可以设立创业投资引导基金，通过参股和提供融资担保等方式扶持创业投资企业的设立和发展”。自此，中国创业投资政府引导基金从实质设立到正式立法才算最终完成。

政府引导基金如今已经走过了20年历程，截至今年一季度，政府引导基金目标规模超过12万亿，已认缴规模超过6万亿，区县级政府频现百亿规模投资母基金，已然成为VC、PE市场的出资主力。